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国外高校管理改革的若干趋势
发布时间: 2006-06-27  访问次数: 216

翁伟斌 
 
  一、 高等院校外部环境的变化
   高等院校外部环境的变化主要有:一是为了满足人口的变化和适应社会需求的增长,高等教育入学人数迅速膨胀。二是20世纪80年代以来,缺乏持续增长的公共资源。一些国家期望减少学生人数以弥补高等教育经费的不足。但许多国家几年来的学生人数一直在增加,这种状况给高等院校很大的压力,少数国家急需增加高等教育投入。三是政府调控政策的变化。在增强国民经济的国际竞争能力的背景下,对教育和研究成果质量的关心,已经成为高等教育优先考虑的一项政策目标。为了提高教学和研究质量,各国政府减少对高等教育的限制,改变以往过多干预的做法,而采用导向和提出目标的方法。特别在控制机制方而由控制投入转向控制教育教学质量。自主管理的制度形式成为高等教育管理共同的发展趋势。因为这种形式能对改善管理和实现变革提供更多的潜力,使高等院校按照自身情况,对政府政策和条件变化作出反应,并且适应社会需要进行管理改革;有助于发挥学校潜能,提高管理效率。
   二、高等院校管理改革的趋势
   无论在以市场为主导的国家还是在政府集权制度的国家里,高等院校都十分关注自身的前途和命运。综观各国高校管理改革现状,呈现出新的趋向。
   1.制定战略规划
   进入90年代后,高等院校规划有了新的内涵,即战略规划要以过程为导向,包括:提倡共同参与规划高等院校的基本任务、长远目标和短期目标,并建立一套检验是否达到目标的方法;与高等院校有利害关系的各方都介入学校内部和外部的评估过程;要求各系制定自己的战略规划,在此基础上,最终构成高等学校的整体规划。
   英国高等教育基金会(HEFCE)在1993年发布文件,要求高等院校向基金会提交其战略规划。其主要部分是学校的学术目的和目标、人员战略、物质资源战略、财政战略、质量。要求战略规划与学校"使命的陈述"具有一致性。1993年颁布了"建立资产战略指南",要求学校把积极主动的资产管理战略放在优先地位。加拉特(Jarratt)委员会对大学效率的调查报告,建议英国高等院校:(1)构建更类似商业界的组织机构;(2)一个负责战略性规划的中央执行部门;(3)大学校长更应象总执行者,接受管理培训;(4)负责规划和资源的高级委员会;(5)工作成绩指标的运用;(6)教师的评估和发展;(7)下放财政管理权给系一级。高等院校管理改革中,已经实施三项政策:(1)全面的资源规划;(2)经费自我管理部门的责任和提高研究经费后教师的工作责任;(3)一系列评估机构对高等教育产出的评价。
   荷兰在高等教育政策和规划法律发布后,要求每个大学提交一个计划文件给教育部讨论。其中包括一个为期三年的教育政策、预算和评估报告,报告能引起政策改革,而政策和评估能改变预算。其主要内容是:全体教员根据他们在教学和科研目标上的长短分析,拟定一个战略计划:起草一个全国所有大学的下一个四年计划。
   2.加强高等教育质量监控力度
   高等教育质量监控是在高等教育规模不断扩大的形势下,各国政府规范高等教育的一种措施。
   1993年2月,英国高等教育基金会颁布评估教育质量所作的规定和时间表。英国高等教育基金会中的质量评估委员会对高等院校的教学质量的基本评估制定出五项统计指标。它们是:(1)学生的入学情况;(2)生均费用;(3)学习提高的程度和毕业率;(4)学生学业成绩;(5)毕业后就业和进一步学习情况。在教学和研究间经费的竞争导致了高等教育内部结构的调整,如小系间的合并,院校合并,降低生师比和单位成本。HEFCE与苏格兰高等教育基金委员会(SHEFC)、威尔士高等教育基金委员会一起负责发展和监督高等教育机构的效绩指标体系(performance indictions)。这三个委员会建立了一个联合工作小组(Joint Working Group)来拟订高等教育机构的效绩体系并提出建议。效绩指标体系为各机构提供基金会分配给教学与科研的公共资金使用效率及效益的方法。1990年,由于英国31所高等院校处于亏损状态,于是政府决定:(1)关闭不经济的系;(2)增加在校学生人数;(3)增加商业行为。
   法国的国家评估委员会(CNE)是独立于政治和行政之外的机构,则国会首脑直接领导。它有两大基本职责:一是协调评估工作;二是接收、分析和保存各类信息资料。其目的是通过发布包括大学和综合工科学校等高等教育的质量信息,使法国高等教育更透明。它对高等教育的科研、初始和继续教育、管理和学校政策等方面的主要行为和作用进行评价。国家评估委员会也通过特殊的方法检查高等教育的情况,它采用重实效的方法收集信息并有专家参与。教育部或国家研究机构在法国大学校长会议的配合下,对高等院校提供的基本信息进行处理。外部专家--国内外学者、研究人员和来自工业界的代表组成各高等学校的委员会。他们研究提供的文件,访问学校开展讨论。他们的评价报告提交给学校领导,最后公开发表。
   3.建立现代化的学校管理信息系统
   现代化的学校管理信息系统包括:能够储存大量原始数据和有用信息的数据;高速进行数据处理、分析、判断的电子计算机;能迅速把信息传输给电子计算机并把各计算机中心联络起来的现代通讯技术系统;学校管理专用的计算机程序(软件)和教学模型;具有精通硬件、软件的专业人员和强有力的领导机构;为管理人员输入原始数据、查询和显示信息的终端设备。 1988年,在英国政府资助下,一个全国性的将管理信息关键领域计算机化的项目开始启动。它把高等学校收集的主要统计资料和管理信息(包括学生、教职工、主要资产、设备、财政等)进行统计处理,以便对系一级移交预算提供适当的支持。由国家财政委员会(UFC)建立的管理和管理核算(Management and Administrative Computing)为大学管理提供健全的行政和财务系统。
   芬兰建立了每年收集高等教育信息的国家计算机数据统计中心。它包括工作情况和成本的定量数据(共有13个指标)。这些数据主要为大学决策者和教育部的规划服务。
   法国高等学校和教育部都基本实现计算机管理,1988年,引入信息系统、财政系统和课程管理系统,建立公共数据库,各系在保障它们在各自领域自主权的前提下参加。1992年,85所高校在计算机化管理组织(GIGUE)的带领下研究和开发了教职工管理计算机系统。学生档案系统项目(SISE)将有助于掌握学生及其学习情况的可靠信息。一个对高等教育资源和资金更加灵活和准确的分析系统(SANREMO)取代了旧标准,以统一的标准计算高等教育运行的基本成本。
   4.提高高等院校经费利用效率
   这方面的政策主要有:(1)减少在高等教育方面的公共开支;(2)为提高效率,严格使用政府拨给的经费,鼓励大学创收。英国各高等院校的经费削减范围在6%-30%之间。随着学生人数的增加及管理改革,高等院校已大大降低了单位费用,效率明显提高,1993-1994年度比1989-1990年度效率提高23%。政府预计的开支计划是使今后四年里的效率提高8%。
   荷兰高等院校管理中采取一项有选择的缩减和扩大的财政新政策。每所大学撤除20个非从教职位,关闭一些部门和院校。90%的政府拨给院校的经费总额是按学生人数计算的,这种计算方式受学生辍学率的影响,按一年级人数减去辍学人数,高等院校得到包括教工和维修费用在内的经费。但政府可以以此影响高等教育的产出。学校可在限制范围内按自己的意愿自由支配拨给的经费,这些限制包括:法律规定职工的工资水平;仅有1%的预算被允许结转至预算年度末。根据学生和教师的比率可以得出高等教育不同领域中的单位成本,例如艺术和法律方面的成本是34.5,社会科学方面是28.5,工程和医药方面是20。荷兰这项改革致使1975-1990年间,学生人数增加了40%;尽管总预算没有变化,但每个学生单位成本已有下降。
   1988年,澳大利亚政府实施对拨给院校经费的冻结资金方案,经费的制定以议定全部学生的负担为基础,加上规定的本科生/专科生/研究项目的权数。例如,会计学、经济学、法律和人类学的权数是最低的,只有1.0,而医药和农业方面研究的权数是最低的,只有1.0,而医药和农业方而研究的权数是4.7。1989年,通过高等教育捐赠计划。这种方案允许学生在开始工作时通过税收支付补助金,除非他选择事先支付总额而获得25%的贴现。澳大利亚的大学可以从其他方面获得除政府拨款之外30%的收入,这部分经费可自由支配。
5.加强大学和产业界的合作
   高等院校为了更好地为社会生产服务,培养社会欢迎的人才,必须加强与社会各行业,诸如企业界、科技界等的联系,这种趋势被称之为STS(科学、技术、社会)教育发展趋势。其基本精神在于把科学技术教育和当前的社会发展、社会生产、社会生活紧紧地结合起来。高等院校与产业界的模式多种多样,就国外一些著名大学成功的经验来看,主要有这些一些模式:
   (1)大学与企业协作的高技术工业区。这种高技术工业区在英美两国被称之为"科学园",在德国称为"技术工厂",在日本称为"科学城"其本质都是大学与企业的合作与相互依赖。如美国麻省理工学院创建的生物园区吸引了麻省1/3的生物技术公司;斯坦福大学的研究园区通过出租土地等措施吸引了大量的高技术公司,逐渐发展成当今的"硅谷"中心。著名的瑞典皇家工学院聘请经济、工业部门的代表参加院内的各学科委员会,及时地将社会需求住处传递给学校。学校积极参与了斯德哥尔摩"硅谷"的建议,在集中了瑞典70%电子技术研究部门的高技术园区,建立了科研、生产和教育相结合的基地。
   (2)高等院校与企业建立长期的合作伙伴关系。美国科学基金会(NSF)制定了"大学工业合作研究计划"、"大学工业在材料研究方面的合作计划"、"工业与大学在生物技术和高级计算机研究方面的合作计划";美国商务部1990年拨款着手组织"先进技术计划"、计划的经费使用原则是,支持申请该计划的企业、研究单位、大学按"食物链"的方式集团化,确保集团各成员之间的相互了解、密切配合,达到缩短技术从实验室到市场的时间。加拿大近年来组织实施"研究伙伴计划",由工业界和政府各承担一半经费,拨给大学。不列颠哥伦比亚大学(UBC)同企业开展科研合作,创立了71家公司,吸引了6.34亿加元的私人投资,为不列颠哥伦比亚省创造了1500多个就业机会。
   (3)成立综合性大学产业合作研究中心。斯坦福大学的综合系统中心是大学和产业的一种新型伙伴关系,其任务是把硬件系统和软件系统整合起来,该中心涉及10个学术领域,有15个电子产业公司参与,其研究的重点是在大学研究人员与电子产业研究人员的讨论中形成的;麻省理工学院的生物技术工序工程中心(BPEC)则有60个成员公司。
   6.加强师资队伍建设
   (1)完善高校教师的聘用制。完善高校教师的聘用制的策略是:面向社会,对符合条件的人员进行择优录取,教师进校必须依照法律规定与校方谈判,通过签定协议(合同)而进入教师队伍。加拿大高校有权决定教师的职称和聘用,虽然标准各校不大相同,但通常都根据教师在一定任期内在校内外的教学(由学生评分)、科研和社会服务来确定。对大学而言,采取这种措施学校的教学质量能得到保证,并且可以进行人员的合理配置。 (2)聘请兼职教师。世界各国高校聘用兼职教师的趋势在逐步增长,兼职教师制度促进了校际间以及学校同社会的沟通和交流,同时也不断自发地调整高校教师的合理结构。日本高校的教授、副教授在校外兼职者占教师总数的一半以上,有的教授甚至在两三个大学兼职。在澳大利亚,只有10%的高校还在实行终身雇员制,聘用兼职教师的人数倍增。美国40%的高等院校实行聘用兼职教师(美国大学教授协会1992年报告),他们主要是担任高校一年级学生的英语、外国语和教学的教学。1981年-1986年,英国高等院校专职教师人数比例下降了8%,而兼职教师和短期合同制教师却增加了一倍。沃里克(Warwick)大学制定了一项培训20名研究生的计划,每个研究生每年占用150学时从事教学,作为回报,他们将得到少量的薪金和所需的学费,这项计划将在8所大学推行。法国在1994年开放的第一所私立大学,将主要聘用兼职教师。
   (3)调整不合理的教师年龄结构。师资队伍的年龄结构必须是老中青结合,理想的教师年龄结构应该是:30岁以下的比例小于20%,30-50岁的比例在60%左右,50岁以上的比例在20%左右。在一些没有教师从教年龄限制的高等院校现在已经开始制定这方面的措施。例如,西班牙高等教育规定老师70岁一定得退休,自愿者可提至65岁。其他国家则设立退休年龄下限。如比利时是65-70岁。除了提早退休年龄的计划,各国政府还实施吸引年轻有才华教师的措施。主要的措施是执行"重点资助最佳年龄区(一般在25-45岁之间)"以及实行博士工资制,其职位称为研究会员( Research Fellows)。这个措施已在瑞典、荷兰、芬兰、西班牙、加拿大、丹麦和澳大利亚等国家中实施。
   (4)教师的发展。为了提高教师的自身水平,美国、澳大利亚、加拿大和英国政府为教师的发展拨出专款,在教学方法、教学目标和教学技术方面提供建议和服务,有系统地开展教师的职前教育和在职进修,从培养、任用、进修各阶段有效提高教师素质能力。1997年2月4日克林顿总统在国会发表再任演说的国情咨文,要求教师能适应和胜任多媒体网络化教学。澳大利亚的高等院校通过各种途径相继建立了大学发展小组。新南威尔士大学侧重培训系一级主任,同时各系主任要帮助新教师制定专业发展计划,包括责任的限定、工作任务的管理、目标的说明和资源的供给。英国建立了一个教师发展和培训部,为各类、各层次教师提供培训。如在教学策略方面主要使教师能达到:善于运用一系列教学形式;善于提供学习条件、创设学校情景;懂得如何提出符合学生发展状况和期望的要求;会诊断学生特殊的学习要求;会选择和利用各种各样的教学资源;能评价和判断所用方法的有效性。大多数高等院校设立了教师发展部,并且政府在这方面的经费也逐年增加。例如萨里(Surrey)大学每年教师人均发展经费高达650英磅。教师发展部工作涉及研究科目、专题讨论、工作保护和与其它院校的短期交流。
   三、 几点启示
   1.加强高等院校管理能力的重要性
高等院校管理水平不能停留在经验管理的低水平上,要摒弃那种只靠增加数量规模、不求提高效益的发展模式,转向从内涵上挖掘潜力,提高效益。为此需要加强高等院校的管理能力。高等院校管理应当保证具有为所有领域提供适当支持的能力,这意味着他们的角色一方面是干预,另一方面是提供便利。
   2.强调管理结构和过程的分析
高等院校管理改革实践对大学所有的部门都产生影响。为了保证采取合适的行动,在改革之前必须进行管理结构和过程的分析。从时间和空间两个方面对管理系统进行全过程、全方位和全局的平衡、协调,扬长避短,发挥优势,提高效益。一个有效的执行机构将确保整个高等学校的规划、协调、评估和落实责任。
   3.优化高等学校和外部环境的关系
   大学开放和加强执行能力要求建立包括许多校外人士在内的董事会,这能使高等院校与外部环境建立起强有力的联系。就政府而言,可以通过法规来激励高等院校与外部环境加强联系。
   4.责任的衡量和评估
   把提高大学管理作为一个战略来对待的过程中,忽视建立责任制,而仅靠自身评估,不采取进一步的措施是远远不够的。政府和有关部门可以通过所提供的必要和可靠的数据落实责任制。这表现在数据的质和量两个方面。衡量质的标准是其可靠性、及时性、与政策的相关性。评价量的标准是种类的多少、时间覆盖的长短和广狭。这些数据从各种不同的角度衡量教育的状况,为学校管理提供依据。因此必须重视强调工作情况指标的重要性,相关、可靠和及时的数据是高等院校管理改革成功和发展的基础。 参考文献:
   1.Bikas C Sanyal 《Innovations University Management》 UNESCO Publish International Institute for Educational Planning 1995.
   2.Institutional management in higher education, Peoport of a sub-regional workshop. Quatre Bornes. Mauritus 6-17 September 1993 Bikas C Sanyal and Michacla Martin.
   3.UNESCO, University of Qatar Evaluation Report ,pairs 1993.
   4.Becher, T,Kogan,M.process and structure in higher ducation, Routledge ,London 1992.
   5.翁伟斌:《高等教育财政管理:挑战与趋势》,《高等教育研究》1998年第5期。
   6.钱一程主编《高等教育基金制文件汇译》,国家教育部财务司,北京大学高等教育科学研究所(1994年)。
[作者单位:上海教育科学研究院智力所。上海、200032]
(责任编辑 沈广斌)

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